토허제란 무엇이며 서울·경기 지역에서 어떤 조건으로 신청하고 절차를 거치는지 한눈에 정리해요
토지거래허가제(토허제)는 일정 지역에서 토지를 거래할 때 사전 허가를 받아야 하는 제도예요.
이 글에서는 토허제의 정의와 서울·경기 적용 배경부터 시작해서 조건, 신청 절차, 거부 사유, 위반 시 책임, 그리고 실수요자와 투자자가 참고할 전략까지 체계적으로 정리할 예정이에요.
토허제란? 기본 개념과 서울·경기 적용 배경
토허제는 토지의 투기적 거래를 억제하고 개발 질서를 유지하기 위해 일정 지역의 토지 거래에 대해 행정 허가를 받도록 한 제도예요. 1978년 처음 도입된 이후 주로 신도시 개발 예정지나 택지 개발 지역의 투기를 막기 위해 활용되어 왔어요. 2025년 10월 15일 정부의 부동산 대책으로 서울 전역과 경기 주요 지역이 토허제 구역으로 지정되었고, 서울 전역 지정은 헌정사상 처음 있는 일이에요. 이번 지정은 2025년 10월 20일부터 2026년 12월 31일까지 적용되며, 필요시 연장될 수 있어요.
- 토허제는 투기 억제와 개발 질서 유지를 위한 토지 거래 허가 제도
- 2025년 10월 서울 전역과 경기 주요 지역이 지정(2026년 12월 31일까지)
- 서울 전역 지정은 헌정사상 최초이며, 실거주 의무 등 강력한 규제 동반
토지거래허가제 적용 대상 조건과 면적 기준
토허제가 적용되려면 대상 지역, 토지 용도지구, 면적 기준이 충족돼야 해요. 서울의 경우 주거지역에서 대지지분 6㎡ 이상인 토지가 허가 대상이 되며, 경기 지역은 일반적으로 60㎡ 이상이 기준이에요. 2025년 10월 지정에서는 아파트와 동일 단지 내에 아파트가 1개 동 이상 포함된 연립·다세대주택까지 허가 대상에 추가되었어요. 단, 상속·증여, 허가대상 면적 미만의 토지, 경매, 재개발 보류지 등은 허가제 예외 대상이에요.
| 구분 | 서울 | 경기 | 비고 |
|---|---|---|---|
| 면적 기준 | 주거지역 6㎡ 이상 | 일반적으로 60㎡ 이상 | 지역별로 상이할 수 있음 |
| 허가 대상 | 아파트, 연립·다세대(아파트 동일 단지) | 아파트, 연립·다세대(아파트 동일 단지) | 2025년 10월 확대 적용 |
| 예외 대상 | 상속·증여, 경매, 면적 미만, 재개발 보류지 등 | 상속·증여, 경매, 면적 미만, 재개발 보류지 등 | 실거주 의무 없음 |
서울시 허가구역 지정 절차와 서울시 기준 해설
서울시는 시장 또는 국토교통부 장관의 권한으로 토허제 구역을 지정할 수 있어요. 지정 전에는 지가 상승률, 투기 우려 지역, 개발 압력 등을 종합적으로 검토하게 돼요. 2025년 10월 지정은 국토교통부 주도로 이루어졌으며, 지정이 결정되면 관보 또는 공보를 통해 공고되고 공고일로부터 5일 후에 효력이 발생해요. 서울시의 경우 이전에는 강남 3구와 용산구 일부만 지정되어 있었으나, 2025년 10월 대책으로 25개 전체 자치구가 포함되었어요.
- 국토교통부 장관 또는 시·도지사가 지정 권한 보유
- 지가 상승률, 투기 우려, 개발 압력 등을 종합 검토하여 지정
- 2025년 10월 서울 25개 전 자치구 지정, 관보 공고 후 5일 후 효력 발생
- 지정 기간은 최대 5년이며 연장 또는 해제 가능
경기 권역의 토허제 지정 지역과 해당 지역 기준 정리
2025년 10월 대책으로 경기도 12개 지역이 토허제 구역으로 지정되었어요. 구체적으로는 과천시, 광명시, 성남시(수정구·중원구·분당구 전역), 수원시(권선구 제외), 안양시(동안구만), 용인시(수지구만), 의왕시, 하남시가 포함돼요. 각 지역은 아파트 및 동일 단지 내 연립·다세대주택이 허가 대상이며, 면적 기준은 대체로 60㎡ 이상이에요. 경기 지역은 서울과 달리 일부 지역만 선별 지정되었기 때문에, 허가구역 경계를 정확히 확인하는 것이 중요해요.
| 지역 | 지정 범위 | 특징 |
|---|---|---|
| 과천시 | 전역 | 재건축 개발 압력 높음 |
| 광명시 | 전역 | 서울 인접 투기 우려 |
| 성남시 | 수정구·중원구·분당구 전역 | 분당 등 주요 개발지 |
| 수원시 | 권선구 제외 | 장안구·팔달구·영통구 포함 |
| 안양시 | 동안구만 | 만안구는 제외 |
| 용인시 | 수지구만 | 기흥구·처인구는 제외 |
| 의왕시, 하남시 | 전역 | 신도시 개발 영향권 |
허가 신청 절차 전체 흐름 및 제출서류 체크리스트
허가 신청은 관할 구청(혹은 시장·군수)에 접수하는 것으로 시작돼요. 거래 당사자(매도인과 매수인)가 공동으로 신청해야 하며, 대리인이 신청할 경우 위임장이 필요해요. 신청 후 구청은 서류 검토와 관련 부서 협의를 거쳐 현장 조사를 진행하고, 최종적으로 허가 여부를 심사해요. 허가증은 신청을 받은 날로부터 15일 이내에 교부돼요. 제출서류는 토지거래계약허가신청서, 농업경영계획서(농지 취득 시), 산림경영계획서(임야 취득 시), 토지이용계획서, 자금조달계획서, 주택 추가 사유 소명서(기존 주택 보유 시) 등이 필요해요.
- 거래 당사자(매도·매수인)가 공동으로 관할 구청에 신청
- 서류 접수 → 검토 및 협의 → 현장 조사 → 허가 심사 → 허가증 교부(15일 이내)
- 필수 서류: 허가신청서, 자금조달계획서, 토지이용계획서, 농업·산림경영계획서(해당 시)
- 대리 신청 시 위임장 필수
허가 거부 사유와 이의신청 절차 완전 정복
허가가 거부될 수 있는 주요 사유로는 계획된 이용 목적의 타당성 부족, 개발 영향 우려, 인허가 요건 미충족, 실거주 의사 불명확 등이 있어요. 예를 들어 갭투자가 의심되거나, 자금 조달 계획이 불명확하거나, 기존 주택 처리 계획이 없는 경우 거부될 수 있어요. 거부 통지를 받은 경우 1개월 이내에 관할 구청에 이의신청을 할 수 있어요. 이의신청 시 도시계획위원회에서 심의를 거치며, 심의 결과에 따라 허가가 재검토되거나 확정 거부될 수 있어요. 실제로 불허가 사례는 전국적으로 극소수예요.
- 거부 사유: 이용 목적 불명확, 갭투자 의심, 자금 조달 불충분, 기존 주택 미처리 등
- 거부 통지 후 1개월 이내 이의신청 가능
- 도시계획위원회 심의 후 재검토 또는 확정 거부
- 실제 불허가 사례는 극소수, 실거주 목적이면 대부분 허가
허가 취득 후 거주 및 이용 의무 기간과 위반 시 벌칙
허가를 받은 후에는 일정 기간 동안 실제 거주하거나 이용해야 하는 의무가 있어요. 주택의 경우 허가받은 날로부터 4개월 이내에 잔금을 치르고 소유권 이전 등기를 완료해야 하며, 취득 시점부터 2년간 실거주해야 해요. 기존 주택이 있는 경우 허가받은 날로부터 6개월 이내에 처분하거나 임대해야 해요. 이 의무를 어기면 허가 취소, 이행강제금 부과, 형사 처벌 등의 제재를 받을 수 있어요. 허가받은 목적대로 이용하지 않으면 취득가액의 10% 범위에서 매년 이행강제금이 부과되며, 허가 없이 거래하거나 부정한 방법으로 허가를 받은 경우에는 2년 이하의 징역 또는 개별공시지가의 30%에 상당하는 금액 이하의 벌금이 부과될 수 있어요.
| 의무 내용 | 기간 및 조건 | 위반 시 제재 |
|---|---|---|
| 잔금·등기 | 허가일로부터 4개월 이내 | 허가 취소, 이행강제금 |
| 실거주 의무 | 취득 시점부터 2년간 거주 | 취득가액의 10% 범위 이행강제금(매년) |
| 기존 주택 처리 | 허가일로부터 6개월 이내 매매 또는 임대 | 허가 취소 가능 |
| 허가 목적 미이행 | - | 1년 이하 징역 또는 1천만원 이하 벌금 |
| 무허가 거래 | - | 2년 이하 징역 또는 공시지가 30% 이하 벌금 |
허가 없이 거래하면 어떻게 되나? 계약 무효와 법적 책임
토허제 적용 지역에서 허가 없이 거래를 시도하면 그 거래는 법적 효력이 발생하지 않아요. 즉, 계약을 체결하더라도 무효가 되며 소유권 이전 등기도 불가능해요. 또한 허가 없이 계약을 체결한 당사자는 형사 처벌 대상이 될 수 있어요. 구체적으로는 2년 이하의 징역 또는 개별공시지가의 30%에 해당하는 금액 이하의 벌금이 부과될 수 있어요. 법인의 경우 대표자뿐 아니라 법인 자체도 벌금형을 받을 수 있어요(양벌규정). 따라서 토허제 적용 지역에서는 반드시 허가를 받은 후 계약을 체결하거나, 허가를 전제로 한 약정서를 작성해야 해요.
- 무허가 거래는 법적 효력 없음(계약 무효)
- 2년 이하 징역 또는 공시지가 30% 이하 벌금
- 부정한 방법으로 허가 받은 경우도 동일 처벌
- 법인은 양벌규정 적용, 당사자 간 분쟁 발생 가능성 높음
기준일 논쟁: 계약일 vs 잔금일 vs 공고일 적용 쟁점
허가 대상 여부나 규제 적용 시점이 계약 체결일, 잔금일, 지정 공고일 중 어느 날을 기준으로 삼을지 혼선이 있을 수 있어요. 일반적으로 토허제는 지정 효력 발생일(공고일로부터 5일 후) 이후 계약 건부터 적용되며, 지정 이전에 계약한 경우에는 소급 적용되지 않아요. 2025년 10월 15일 대책의 경우 10월 20일부터 효력이 발생하므로, 10월 19일까지 계약을 체결한 경우에는 허가 의무와 2년 실거주 의무가 부과되지 않아요. 허가를 받은 후 허가제가 해제되면 허가증이 불필요해지지만, 해제 후 재지정되는 경우에는 해당 계약이 해제 기간 동안 이뤄진 것으로 간주돼요.
- 일반적으로 지정 효력 발생일(공고일로부터 5일 후) 이후 계약 건부터 적용, 소급 적용 없음
- 2025년 10월 대책은 10월 20일부터 효력 발생, 10월 19일까지 계약은 허가 불요
- 허가 후 해제 시 허가증 불필요, 재지정 시 해제 기간 거래는 허가 불요
- 부처 간 해석 차이로 혼선 발생 가능, 관할 구청에 확인 필요
실수요자와 투자자별 전략 팁: 허가 구역 내 대응 방법
실수요자는 거주 목적과 허가 요건 적합 여부를 중심으로 전략을 세워야 해요. 먼저 실거주 의사를 명확히 하고, 자금 조달 계획을 투명하게 준비해야 허가를 받기 쉬워요. 기존 주택이 있다면 6개월 이내 처분 또는 임대 계획을 마련하고, 임차인이 있는 물건을 매수할 경우 잔금일에 전입할 수 있는지 확인해야 해요. 허가 신청부터 교부까지 보통 2주 정도 걸리므로 일정을 여유 있게 잡는 것이 좋아요. 투자자는 토허제가 적용되는 지역에서는 갭투자가 원천 차단되므로 투자 전략을 재검토해야 해요. 허가 구역 밖의 지역을 찾거나, 허가 예외 대상을 활용하는 방법을 고려할 수 있어요.
| 구분 | 실수요자 전략 | 투자자 전략 |
|---|---|---|
| 기본 접근 | 실거주 의사 명확화, 자금 투명성 확보 | 허가구역 회피 또는 예외 대상 활용 |
| 주의 사항 | 기존 주택 6개월 내 처리, 임차인 계약 확인 | 갭투자 불가, 실거주 의무 준수 필수 |
| 일정 관리 | 허가 신청 2주 정도 소요, 잔금일 여유 확보 | 규제 변화 모니터링, 출구 전략 준비 |
| 핵심 포인트 | 허가 요건 충족으로 안정적 거래 가능 | 토허제 지역 투자 리스크 높음, 분산 필요 |
Q & A
Q. 토허제 적용 지역은 어떻게 확인하나요?
해당 시·도 또는 구청의 공고 자료, 국토교통부 또는 지방자치단체 웹사이트에서 지정 지역 안내 목록을 확인할 수 있어요. 서울은 서울부동산정보광장(land.seoul.go.kr), 경기는 경기부동산포털(gris.gg.go.kr)에서 확인 가능해요.
Q. 허가 신청비용은 얼마나 들까요?
지자체별로 차이가 있으나 일반적으로 신청 수수료, 조사 비용 등이 소요되며, 대체로 몇만 원에서 십만 원대예요. 구체적인 금액은 관할 구청에 문의하여 확인하는 것이 좋아요.
Q. 신청 거부되면 바로 거래 못 하나요?
네, 거부 통지를 받은 경우 허가가 있어야 거래 효력이 발생하므로 허가나 이의신청 절차 없이 거래를 진행하면 무효로 처리될 가능성이 높아요. 1개월 이내 이의신청을 통해 재심사를 받을 수 있어요.
Q. 허가 기간은 얼마나 걸리나요?
법적으로 허가 신청을 받은 날로부터 15일 이내에 허가증을 교부하도록 되어 있어요. 실제로는 보통 2주 정도 소요되며, 지자체의 심사 여건이나 서류 보완 요구에 따라 더 길어질 수도 있어요.
Q. 허가 받은 뒤 다른 사람에게 양도할 수 있나요?
2년 실거주 의무를 이행한 후에는 양도가 가능해요. 다만 허가받은 목적과 조건을 위반하면 허가 취소나 벌칙 대상이 될 수 있으니, 반드시 의무 기간을 준수해야 해요.
Q. 이미 계약한 토지도 소급 적용되나요?
일반적으로 지정 효력 발생일 이후 계약 건부터 적용되며, 지정 이전 계약에는 소급 적용되지 않아요. 2025년 10월 대책은 10월 20일부터 효력이 발생하므로, 10월 19일까지 계약한 경우에는 허가 의무가 부과되지 않아요.
토허제는 일정 지역에서 토지 거래의 투기 억제와 개발 질서 유지를 위해 꼭 알아야 할 제도예요. 2025년 10월 서울 전역과 경기 12개 지역에 적용되면서 그 어느 때보다 중요해졌어요. 서울·경기 지역에서 적용 조건, 신청 절차, 거부 사유, 위반 책임 등을 명확히 이해하면 실수 없이 대응할 수 있어요.
실수요자는 실거주 의사와 자금 조달 계획을 명확히 하면 대부분 허가를 받을 수 있고, 투자자는 허가 구역 내 투자가 사실상 어려워졌으므로 전략을 재검토해야 해요. 허가 가능성 여부를 사전에 점검하고 전략적으로 움직이는 것이 핵심이에요.